香港強積金取消對沖

刊於台灣新社會智庫

文:香港工黨副主席 郭永健

前言

強制性公積金計劃(下稱「強積金」)自2000年實施以來,其長期服務金和遣散費的抵銷安排(下稱「對沖安排」)一直為人垢病,被指削弱勞工的退休保障。香港不同的勞工團體,一直以來都要求立即取消對沖安排。但在商界強烈反對下,香港特區政府一直以來都採取迴避的態度,直至上任行政長官梁振英,方在其競選政綱表明處理對沖安排問題。

梁振英原計劃在2014年施政報告提出取消對沖安排的方案,但最後一刻因商界施壓而作罷。直至2017年的《施政報告》,梁振英才提出方案,但因降低僱員權益及增加商界支出,而遭到兩方反對而未能在任內達成共識。

我會在本文中介紹「對沖安排」的歷史背景、勞工界對政府方案的回應,以及未來的政策發展方向。

歷史背景

遣散費即相當於台灣的資遣費。香港的《僱傭條例》(第57章)於1974年加入遣散費的保障,目的是為已為同一僱主連續服務不少於24個月的僱員因裁員而遭解僱或不獲續約時提供補償。

根據1974年7月3日的香港立法局會議正式紀錄,政府表示示,加入遣散費的保障,是為因裁員而遭解僱的僱員提供補償,以紓緩僱員因失去工作而面臨的財政壓力,同時亦可以減少與裁員有關的勞資糾紛,以及為遣散費的支付方法提供一個規範。

法定長期服務金在國際則較為少見,根據國際勞工組織的研究,在研究涵蓋的95個國家中,只有瑞士和印尼設有法定長期服務金。但長期服務金的設立在香港卻有著獨特的背景。

1980年代初,香港製造業北移,不少僱主無理解僱資深工友後,假裝聘請另一人替代,謊稱沒有裁減職位而逃避支付遣散費。當時,勞工界要求為被解僱的資深工友爭取合理補償,及訂立「不公平解僱法」,讓沒有正當理由被解僱的僱員有權復職和獲得賠償。

結果,香港政府在1986年修訂《僱傭條例》,引入長期服務金,對在長時間為同一僱主工作後,因裁員以外原因而被解僱的僱員提供補償。僱主須在下述情況向其連續僱用不少於5年的僱員支付長期服務金:有關僱員(a)並非因裁員或犯嚴重過失而遭即時解僱;(b)因健康理由或65歲或以上因年老而辭職;或(c)在職期間死亡。

根據1985年12月4日的立法局會議正式紀錄,政府表示

許多年邁僱員遭辭退後很難找到另一份工作,尤以體力勞動工人為然…長期服務金建議實際上可取代不公平開除員工法。我們是基於這個大前提:解僱一名年邁資深的僱員而對其日後生活不提供任何形式的照顧實在於情於理不合。如立例規定,僱主須按照僱員的年齡及服務年期,發給遭解僱僱員一筆款項,這辦法與不合理開除員工法所規定,即遭受不合理開除的員工有權收取一筆金錢賠償的辦法,兩者方式雖然不同,效果卻是一樣的,但支付長期服務金的辦法則毋須循手續繁複而經費昂貴的訴訟程序來證明在此情形下解僱是不合情理的…

簡而言之,遣散費及長期服務金的制度,是用來紓緩僱員因失去工作而面臨的財政壓力及減低長年資員工遭不合理解僱的風險,與僱員退休保障沒有直接關係。1995年,教育統籌司在立法局就退休保障動議的發言時,便明言:

我們設計這些(遣散費和長期服務金)制度時,根本沒有什麼退休保障,我們關心工人轉工時可能面對的困難,尤其是年紀較大的工人。上述措施(遣散費和長期服務金)是協助他們解決困難。

雖然如此,在遣散費與長期服務金引入的時候,便有著與僱主自願提供的酬金或退休金作對沖的安排。

1974年政府修訂《僱傭條例》,加入遣散費安排時表示:

由於部分企業多年來已按僱傭合約提供長期服務酬金或裁員補償的保障,故認為遣散費應是這些計劃的另一選擇,而不是額外的保障,僱員應有權選擇對其最有利的安排。遣散費的目的是為失去工作的僱員提供補償,並不是已有保障以外的額外福利

公務員作為僱員因享有長俸福利而不容許領取遣散費。類似原則亦應適用於私營界別,即僱主按年資支付的酬金或其公積金供款可用以抵銷遣散費

1986年,《僱傭條例》加入長期服務金安排,修訂條例同時容許僱主用其公積金計劃中的供款或按年資支付的酬金,對沖長期服務金。

1993年《職業退休計劃條例》(OccupationalRetirementSchemesOrdinance)正式生效,規管自願設立的職業退休計劃。「對沖」安排亦適用於《職業退休保障計劃》下註冊的退休保障計劃。

因為上述的遣散費及長期服務金與僱主自願提供的酬金或退休金作對沖的安排,當政府在1995年設立強制性公積金計劃(簡積「強積金」),一個由私營機構管理、個人戶口制及強制性供款的退休計劃時,便沿用以上安排。當時,教育統籌司在立法會辯論的發言提到遣散費和長期服務金與強積金的關係時,指出「對沖」安排是讓:

僱主毋須重複支付有關款項。遣散費和長期服務金並非輔助性的退休計劃,其設立的目的是作為退休計劃的另一選擇。因此,現行的自願性職業退休計劃下亦訂有抵銷款項的規定。雖然我們須要非常謹慎地考慮強制性私營公積金對這兩項計劃的影響,但我們無意在強制性私營公積金下改變這項規定

取消對沖安排的爭議

1995年,立法局審議《強制性公積金計劃條例草案》時,當時的代表勞工界的香港職工會聯盟議員李卓人便提出修訂,刪除強積金與遣散費及長服金的對沖安排。李卓人指出對沖安排會

將強制公積金制度淪為㆒個遣散費及長期服務金的基金。任何僱員,如果遭解僱數次,而每次解僱都符合法例規定從退休金拿取㆒筆錢的話,到他65歲時,他的退休金內就只餘㆘他自己供款的5%,沒有僱主的供款……如果大家否決這項修訂,便會令該計劃淪為㆒個遣散費基金,最後令工㆟可以取得的退休金額『縮水』

後來強積金被對沖的情況印証了以上的說法。強積金每年被對沖的金額不斷增加,由2003年每年11.7億元,上升至2011年23.3億元,再上升至2014年超過30億元。

年份 億元(港幣) 年份 億元(港幣)
2001(7月1日起) 1.7 2009 25.9
2002 7.5 2010 21.0
2003 11.7 2011 23.3
2004 12.7 2012 22.7
2005 14.3 2013 26.8
2006 16.3 2014 30.1
2007 17.4 2015(至第三季) 25.0
2008 18.8 總額 275.2

資料來源:積金局

因此,香港不同的勞工團體,不論政治立場是親北京的工聯會或偏向民主派的職工盟,一直以來都要求立即取消對沖安排。

但在商界強烈反對下,香港特區政府一直以來都採取迴避的態度。曾蔭權擔任特首期間,政府一直表示

對沖安排沿用已久,將其延伸至強積金計劃,是經過廣泛諮詢及平衡各方考慮後達致的成果。由於此事涉及整體勞資關係的問題,倘要就此項安排作出任何改變,必須取得僱員和僱主雙方的共識。政府當局在現階段並無計劃檢討有關安排。

直至上任行政長官梁振英,在其競選政綱表明處理對沖安排問題,取消對沖安排才列入政府的議程。

梁振英在其競選政綱列明:

逐步降低強積金戶口內僱主累積供款權益用作抵銷僱員長期服務金及遣散費的比例。

加上其他勞工政綱,如立法標準工時、改善退休保障等,他獲得親北京的工聯會60張特首選舉委員會的選票支持。

據報道,梁振英原計劃在2014年施政報告提出取消對沖安排的方案,但最後一刻因商界施壓而作罷。當時親北京的工聯會議員陳婉嫻便指出,有工商界議員威脅不支持施政報告的「致謝動議」,迫使梁臨時刪走有關降低對沖部份的內容。

直至2017年的《施政報告》,梁振英為求兌現選舉承諾,終於提出以劃線方式取消對沖安排的方案。《施政報告》內容寫出:

政府現在建議逐步取消強積金與遣散費或長期服務金(長服金)的『對沖』。建議有三大元素。第一,不具追溯力,即僱主在建議實施日期前的強積金供款將獲『豁免』。

第二,由於遣散費和長服金部分功能與強積金制度重疊,降低建議實施日期後的受僱期所引致的遣散費或長服金款額,由目前服務滿1年可獲每月工資的三分之二作為補償,下調至每月工資的一半。

第三,為協助僱主,尤其是中小企,政府會自建議實施日期起的10年內分擔僱主的部分額外遣散費或長服金開支。

以上方案因降低僱員權益及增加商界支出,而遭到兩方反對而未能在任內達成共識。

香港職工會聯盟的意見書指出「以劃線方式取消對沖,資方的額外成本微乎其微,政府卻趁此機會大減遣散費及長服金,並且以公帑補貼老闆炒人,完全是混水摸魚。」香港五大商會亦表示「方案並無考慮10年後僱主的負擔、執行上對中小微企業造成困難,亦沒有解決強積金與長期服務金大部分重疊的問題」。

雖然梁振英在其落任前夕,2017年6月23日正式宣布,逐步「取消強積金對沖」安排,但由於任期只餘下數天,因此實際意義不大。

2017年7月1日,行政長官林鄭月娥上台後,新內閣的勞工及褔利局局長羅致光與不同勞方及資方的團體會面,及將會在勞工顧問委員會進行討論。

勞工界的的回應

強積金與遣散費及長期服務金的性質

正如上文所述,遣散費及長期服務金的性質是補償遭裁員的僱員及避免年資長的僱員遭到不公平解僱,是離職後的補償;強積金的用途是保障僱員的退休生活,要到僱員退休後才能領取金錢。因此,兩者性質並不相同,並非商界所聲稱的功能重疊,以及如取消對沖,便是支付雙重褔利。

此外,1995年的強制性私營公積金制度顧問報告亦指出從強制公積金制度的政策目標角度來看,解僱時支付的遣散費及長服金不應該與強制公積金作對沖。

強積金為強制性的制度,毋須透過對冲機制作為鼓勵

商界往往以行之有效,又以強積金成立時獲時政府承諾保留對沖安排以換取他們支持,作為保留對沖的理由。

首先,對冲安排有著為鼓勵僱主設立自願退休計劃的性質,但自2000年起強積金作為一個強制性的制度,已經毋須透過對冲機制作為鼓勵。鼓吹自由經濟的香港大學經濟學講座教授王于漸亦都同意:「強積金乃強制性計劃,實不應容許僱主作「對沖」安排。」

1995年,當時的教育統籌司表示:「…長遠來說,政府有需要研究長期服務金和遣散費兩者與強制積金計劃的相互關係。鑑於這個重要問題對僱主和僱員均有莫大影響,我們需時詳加審議。」

20多年過去,政府檢討政策成效而作出改變,根本上正常不過。10多年來,商界已得到不少利益,以僱員的退休儲蓄來支付應由自己承擔的遣散費及長服金支出。

遣散費及長服金工資比率降低

現時,遣散費及長期服務金的計算公式為:(最後一個月的工資X2/3)×可追溯服務年資。

勞工界認為,政府的方案建議調低遣散費及長服金款額(由每年年資可獲一個月工資的2/3減至1/2),是要削減被解僱工人的即時收入保障,來換取未來(可能)有較好的退休生活,做法猶如剜肉補瘡,並不可取。

此外,降低計算比率只會造成勞工保障的倒退。2000年前未有自願退休計劃或公積金保障的員工,所享有的遣散費或長服金比率,還要較2017年新建議後的員工的為高。

不應以公帑長期補貼僱主責任

商界要求動用公帑,長期補貼僱主支付部分遣散費及長服金。勞工界認為,支付被解僱工人的離職補償,是僱主的法定責任,絕無理由以公帑作長期補貼,慷納稅人之慨。

設立一個由僱主供款的基金,發還部份遣散費或長服金

鑑於政府的方案有著不少問題,香港職工會聯盟發表了另一個替代方案,建議設立一個由僱主供款的基金,讓商界自行分攤風險,以發還僱主已付的一半遣散費或長服金,協助僱主應對取消「對沖」後的財政安排。

該方案的重點包括供款額為僱員有關入息的 0.5%、政府一次過注資 200 億元、遣散費及長服金計算方式不變、 自基金實施後,僱主不可「對沖」遣散費或長服金,及僱主可獲發還部分已付的遣散費或長服金(劃線前全數遣散費或長服金及劃線後遣散費或長服金的一半)。

以上方案政府只需要一次性支出及商界的0.5%的供款,便可讓遣散費及長服金的計算方式維持不變,亦可以讓僱員不再受對沖安排的影響

未來發展及結語

從政策對不同的持份者的影響來看,取消對沖安排實在是勞工、商界及政府的零和遊戲。過往在政府不作為下,對沖安排顯然是犠性了勞工的權益,讓商界佔盡好處。可是,政府推出的方案,卻是要求勞工界及商界讓步,然後政府付出部份利益,來希望達成共識,但卻換來雙方反對。

在香港,勞工欠缺集體談判權保障,地位顯然處於弱勢。因此要勞工與商界一樣讓利,才能取消對沖安排,並不公平。勞工界的方案要求商界讓利,政府因社會的整體得益而付出,實在是合理不過。

至於,特區新政府上任後會如何解決問題,除了顯示其對勞工的態度外,亦反映其執政思維是否有所改變。

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