訂定「吹哨者」揭密法 保障公眾利益

文:郭永健/譚駿賢

【明報文章】今年年初,任職於屯門望后石谷堆填區污水處理承辦商「昇達」的3名技術員鄒先生、李先生與朱先生,拒絕跟從上級不合理的指示把煙囪溫度降低,以排放氮含量超標的污水,節省燃油成本。朱先生向上司表明,情况若持續,就會向總公司及環保署舉報,卻遭上級打傷。其後,鄒先生及李先生向環保署舉報,更被公司即時解僱。今年11月21日,環保署終於檢控「昇達」,還了3名技術員公道。

鄒、李、朱3名技術員以無比的道德勇氣,承受着公司排擠、解僱,甚至人身安全遭到威脅的後果,揭發公司損害公眾利益的事情。他們勇敢的行為受到不少市民讚賞,亦有屯門居民寫信致謝。若然沒有3名技術員的揭密,「昇達」可能會繼續排放污水,而環保署則繼續置若罔聞,白白讓香港的海洋生態環境受到破壞。

可是,以上事件卻確切反映了為公眾利益而揭弊的「吹哨者」(whistleblower)欠缺保障,隨時遭到公司處分甚至解僱。所謂「吹哨者」,是指揭發組織內部違反法令或道德等不正當事情的人;一般企業若要建立「吹哨者」舉報機制,會提供一個暢言的管道或平台,讓利害關係人得以揭發內部的弊端。然而,身為「吹哨者」可能會擔憂舉報過程中身分曝光,而遭受不公平對待甚至報復。「吹哨者」缺乏保障,將會使到在暗角發生的違規、違法事件難以曝光,整個社會因而付出極大代價。

寄望勞工法例予保障 緣木求魚

香港並無保障「吹哨者」的法例,揭弊者一旦被僱主報復,甚或解僱,都只能在現行《僱傭條例》(即勞工法例)的框架去規管。但稍為了解勞工法例的人都知道,法例對約束僱主任意解僱員工的效力近乎零。一方面,僱主解僱員工根本毋須理由,即使不合理解僱,也是賠錢了事;另一方面,僱主犯上不合理不合法解僱,僱傭保障的相關條文也只限於懷孕、有薪病假、工傷期間被解僱,及僱員因身為職工會成員從事工會活動及僱員在法庭審理案件期間被解僱等5種情况下,方可在勞資雙方同意及法官批准下才獲得復職權。所以,寄望勞工法例予「吹哨者」保障,無異於緣木求魚!

香港與國際趨勢大相逕庭

雖然因揭發美國國家安全局的電子監聽計劃而被美國政府通緝的「吹哨者」斯諾登(Edward Snowden),曾在香港匿藏近一個月;但諷刺的是,香港並沒有專門法例為「吹哨者」提供保障。這與國際的趨勢大相逕庭。
美國早於1863年訂定「虛假申報法案」(False Claims Act)以保護向政府揭弊者。此後,美國持續立法保護「吹哨者」,例如1989年的「揭弊者保護法」(Whistleblower Protection Act),強調禁止報復、建立專責機構進行調查,與處理被報復後的申訴機制;防範上市公司舞弊或詐欺的「沙賓法案」(Sarbanes-Oxley Act),提出審計委員會應建立機密且匿名的舉報機制,且應保護成為「吹哨者」的員工。

英國、澳洲、南非、日本等國家,也陸續制訂保護「吹哨者」的專法。挪威則是目前歐洲少數提供「吹哨者」或揭弊者法律保護的國家之一,將揭弊者保護機制納入該國於2005年通過之工作環境法規定中。

2015年5月台灣立法院三讀通過、同月由總統公布的《聯合國反貪腐公約施行法》,使得《聯合國反貪腐公約》具有境內法律效力,其內容明確提及應保護檢舉人,成為加速國內通過「吹哨者」保護專法的推力。

2005年前,經濟合作及發展組織(OECD)中只有4個國家,包括英國、美國及新西蘭,設有專門保障「吹哨者」法例;但在2006年至2015年間,設立保障「吹障者」法例的國家已增至14個。2010年草擬的G20(20國集團)反貪腐行動計劃中,亦有集中討論如何保障「吹哨者」。

吹哨者的保障除了適用於公眾利益外,亦適用於私人企業。港交所在2011年有關企業管治的諮詢後,把審核委員會應公平獨立調查僱員就不正當行為提出的關注從「建議最佳常規」升級為「守則條文」,而審核委員會應制訂舉報政策及系統的條文列為「建議最佳常規」。美國華盛頓大學教授Robert Bowen的研究結果指出,「吹哨者」的政策能夠增加股東價值及降低社會風險。

早前,立法會議員梁繼昌便草擬了《2016年公共利益披露條例草案》,旨在保護因公眾利益而披露資料的僱員,讓僱員毋須承擔任何民事法律責任、禁止僱主解僱或歧視,以及法院可指令僱主向受害的僱員作出賠償或補救措施。梁繼昌議員指出:合理的告密行為對維護管治質量和防止嚴重違規行為有重要作用,現時香港沒有專門的法例為告密者或報告違規行為的人提供法律保障,是大幅落後於國際的管治和立法趨勢。可惜,上述草案未能趕及在上屆立法會處理。

沒保護吹哨者法例 社會需付沉重代價

總結而言,沒有保護「吹哨者」的法例,像「昇達」污水處理廠般損害公眾利益的事件將難以曝光;沒有保護「吹哨者」的法例,勇於為公眾利益而揭密的員工或人士將會繼續遭到各種威脅;沒有保護「吹哨者」的法例,香港社會需要付上沉重的代價。

作者郭永健是工黨副主席,譚駿賢是工黨秘書長

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